晨越建管集團興文石海項目部夏豪

摘要：全過程工程咨詢師受業主委托，代表業主對工程項目的組織實施進行全過程咨詢和服務。在工程咨詢活動中，咨詢工程師應用多種科學的方法分析、處理各種信息，預測模擬多種情景，計算諸多指標，構建評價模型，輔助投資項目決策。其遵循獨立、公正、科學的原則，為業主提供階段性或全過程咨詢和管理的智力服務。本文以興文石海景區創建國家5A級旅游景區首批必建項目為例，淺談全過程咨詢服務之景區建設的經歷，以咨詢工程師在全過程咨詢服務項目的前期決策環節工作介入，在工作開展中出現的合同管理、方案比選、行政許可三個方面為著眼點，淺談在景區建設中全過程咨詢服務工作前期介入的思考。

關鍵詞：全過程工程咨詢、景區建設、合同管理、方案比選、行政許可
 
引言

2017年2月，《國務院辦公廳關于促進建筑業持續健康發展的意見》國辦發〔2017〕19號文件明確提出“培育全過程工程咨詢”，鼓勵投資咨詢、勘察、設計、監理、招標代理、造價等企業采取聯合經營、并購重組等方式發展全過程工程咨詢，培育一批具有國際水平的全過程工程咨詢企業。頂層設計下，全過程工程咨詢已成為工程咨詢業轉型升級的大方向。

2019年3月，國家發展改革委&住房城鄉建設部聯合印發了《關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》發改投資(2019)515號，明確了工程建設全過程咨詢服務人員要求，對于工程建設全過程咨詢服務中承擔工程勘察、設計、監理或造價咨詢業務的負責人，應具有法律法規規定的相應執業資格。

全過程工程咨詢及咨詢工程師工作

全過程工程咨詢既是新鮮事物又是傳統行業領域，指建設單位（或投資方）根據工程項目特點和自身需求，采用多種服務方式組合，為項目決策、實施和運營持續提供局部或整體解決方案以及管理服務。即將項目建議書、可行性研究報告編制、項目實施總體策劃、報批報建管理、合約管理、勘察管理、規劃及設計、設計優化、工程監理、招標代理、造價控制、驗收移交、配合審計等全部或部份業務一并委托給一個全過程咨詢企業。全過程工程咨詢的服務模式主要分兩種，一種是由一家具備綜合能力的全過程工程咨詢企業全權負責全過程工程咨詢的全部工作；另一種是將全過程工程咨詢按任務屬性分為工程項目設計類和工程項目控制與管理類。

全過程工程咨詢單位根據全過程工程咨詢合同提供咨詢服務內容，統領可研、設計管理、招標代理、施工管理、運營管理以及全生命造價管控的咨詢服務和過程控制工作。牽頭根據全過程工程咨詢業務開展情況及進度，向各專業咨詢部門下達生產任務，明確涉及部門、工作內容描述、工作要求、工作成果、時間節點等，并負責對各專業咨詢部門進行考核和計量。協調各專業咨詢部門（包括投資咨詢、招標、勘察、設計、監理、造價咨詢、BIM等），牽頭統一部署下進行工作，派遣項目人員，提交成果，達成工作目標。

1.項目案例背景

興文石海景區位于四川省宜賓市興文縣，處于四川盆地與云貴高原過渡地帶，其地質遺跡主要有二疊紀地質剖面、地表喀斯特地形、天坑、溶洞、洞穴堆積物、瀑布、溶蝕峽谷、古生物化石、風暴巖沉積等，其中最著名的是天坑，是中國發現和研究天坑最早的地方。2002年5月17日被國務院批準為國家級重點風景名勝區，現為4A級國家級重點風景名勝區。

晨越建管集團為宜賓市興文石海創建國家5A級旅游景區首批必建項目提供全過程咨詢服務，涉及景區群羊下山、七女峰、夫妻峰等1800畝區域內林相景觀升級打造、改造地質博物館、新建特色游客中心、游覽設施改造等，計劃將興文石海景區打造成為地質科普博物館、世界級旅游目的地。

全過程工程咨詢工作內容：協助甲方完成項目前期準備、報建、工作咨詢等；組織本項目的工程施工、甲方指定相關招標代理、設備材料采購；組織本項目的施工圖預算的編制，施工階段全過程造價控制以及審核竣工結算等工程造價咨詢工作，依據授權權限，代表甲方依照國家法律、法規和規章的有關規定及相應合同約定負責工程項目（含所有的配套設施）的設計及技術管理、合同管理，對承包單位的建設質量、工期、投資、安全等方面實施全方面、全過程控制與管理以及包括設計階段、施工準備階段、施工階段、竣工交付階段、質量保修期本項目建設紅線范圍內的全部工程監理；協調項目建設的內、外部各方面關系；創造、維護與完善項目建設與施工條件；組織竣工驗收，協助項目甲方辦理權屬登記；本項目全過程BIM服務（包括項目設計階段、施工階段、竣工驗收階段、移交運營單位階段的BIM 咨詢）；其他甲方認為需要全過程工程咨詢單位完成的與工程相關的工作。

建成后的石海地質公園，突出雄，打響“天下奇觀”金字招牌，大力展示“三絕”共生，天下第一，與天下第一瀑布貴州黃果樹齊名，與黔西織金洞媲美，“天下奇觀”必將大放光彩。

2.全過程咨詢服務工作在景區建設前期介入的困境

2.1.合同管理的困境

當前，全過程工程咨詢服務合同尚無主管部委推薦的示范文本，與之相關的住房和城鄉建設部建筑市場監管司關于征求《全過程工程咨詢服務合同示范文本》（征求意見稿）意見的函建司局函市〔2020〕199號還在征求意見階段，尚未正式出臺。由于全過程工程咨詢委托方和服務方缺乏標準合同范本參考，容易造成對合同內容的嚴謹性把控不足、各方權責利及風險分配約定不合理或約定不明等問題。雖然有少數省市發布了內容各不相同的全過程工程咨詢服務合同示范文本，進行了有益的嘗試，但尚未形成能取得共識的統一合同格式及標準條款，特別是在委托方式、委托時點等諸多方面還存在較大爭議。

合同管理的困境也折射出法律和制度的不健全，全過程工程咨詢是代表建設方，而本身又是造價、監理、招標等工作咨詢方，如何界定這其中的法律責任與義務。如現有的監理行為已存在于施工建造及之外的服務活動之中，即：“三控兩管一協調”。是打破原有的監理作為建設工程質量、安全保障體系的五大責任主體之一，還是廢除重新建立新的規則，法律、制度和規章體系如何構建其責權利之間的關系? “項目管理”公司按施工標段對應由若干不同單位提供“監理服務”，對應若干公司進行“造價過控”......造成同一工程各單位之間既不是職能直線制，又不是矩陣式管理的狀況。

2.2.關于對設計站位的沖突

設計站位的沖突表現在不同行為主體的側重點。目前普遍存在實際工程中從方案設計到施工圖設計，很多業主單位直接對接勘測設計單位，有的甚至已經完成施工圖審查定稿出圖，極少有咨詢公司參與的情況。勘測設計單位往往因受概算和出圖時間的制約，難以做到多角度比選。投資方更加關注方案的功能性、美觀性以及經濟性。而全過程工程咨詢單位則需要全面考量，首先側重符合國家及行業有關經濟建設法規和技術政策的條件，優選建設方案，使其滿足項目決策分析與評價相應階段的深度要求；還要滿足項目業主的發展戰略和對該項目功能、盈利性等方面要求；滿足技術先進適用，具有前瞻性要求；滿足持續發展，資源節約，風險規避，工程可靠等。作為咨詢方受企業委托，在建設項目的選址、布局和建筑物（構筑物）的高度、體量、造型、色調應與景區景觀和環境相協調方面為側重點，根據不同階段，研究的重點和解決問題的不同，從產業政策、方案和規模、城鄉規劃、估算投資、項目運維等方面給業主建議。

景區建設中，業主方對建設方案的比選在決策階段的側重點在于競爭力、項目本身的盈利能力、資金的流動性和財務風險方面；而又對意境和美學層面側重關注較多，概念性的思路較多，沒有固定的模式，有的只是方向。容易受個人主觀認識的限制，分歧較多、概念性的思路較多時，方案的確定出現反反復復，懸而未決。

2.3.同通用領域建設行政許可的差異

根據國務院《風景名勝區管理暫行條例》和建設部《風景名勝區管理暫行條例實施辦法》,并參照國家有關基本建設的管理法規,建設部正式頒布了《風景名勝區建設管理規定》 [1993]848號文、《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》（國務院令第412號）、四川省風景名勝區建設管理辦法（2011年修訂），國家重點風景名勝區內重要建設項目選址由建設部核準，其他由省、自治區建設廳或直轄市園林行政主管部門核準。

一般項目在報批管理中，在由當地縣以上建設行政主管的發改部門、規劃部門、國土部門、建設部門、環評消防、水務辦理。根據核準條件，國家重點風景名勝區內重要建設項目在行政許可條件、行政許可程序、建設管理制度上景區建設與一般建設項目存在差異。在景區報批管理工作中，以辦理《建設項目選址意見書》為例,項目的選址應當報國務院建設主管部門核準，并符合以下3個條件：
（1）有經批準的風景名勝區規劃文件及批件；
（2）有省、自治區建設廳或直轄市園林行政主管部門的初審報告；
（3）有建設項目專家論證報告。

建設單位或個人持建設項目批準文件和風景名勝區管理機構出具的選址定點意見，向當地建設行政主管部門或規劃行政主管部門提出選址申請，經風景名勝區管理機構審核同意后報建設行政主管部門或規劃行政主管部門審查，由當地縣以上建設行政主管部門或規劃行政主管部門核發建設工程選址意見書。

在當地縣建設行政主管部門辦理建設項目選址意見書》還涉及提供符合用途的土地權屬證件、國土部門核定的地籍圖等用地手續復印件。景區內由于歷史原因，存在農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業的土地。根據《土地承包法》，縣級以上地方人民政府農業、林業等行政主管部門分別依照各自職責，負責本行政區域內農村土地承包及承包合同管理，未經依法批準不得將承包地用于非農建設。

因此，報批管理涉及分級管控得到主管部門較多，牽涉法律交廣，辦理流程復雜。
 
3.全過程咨詢服務工作在景區建設前期介入的思考

3.1.合理分工 輔以法律和制度支撐

全過程工程咨詢法律關系定位,需要從法律方面進行研究和考量,以減少和阻滯在全過程工程咨詢實施過程中產生的責權利糾紛。有適用于建設項目并兼顧不同階段、不同方式的咨詢服務及費用計取等需求，集中約定協議雙方的基本權利義務的《全過程工程咨詢服務合同示范文本》后，才將化解委托方和被委托方管理協調中的缺位、失位、越位、錯位。

業主單位可在報規報建、組織協調方面可減小參與深度或少涉及，配備“少而精”的高素質專家型、復合型、綜合協調能力強的管理技術人才，聚焦在項目資金組織與調配、資源整合、外圍綜合協調溝通上。比如極積的與業主單位上級部門或政府職能部門對接，就工程實施中遇到的征拆問題、工程實施手續辦理等其它急需要協調工作推動工程進展。
業主方與咨詢方管理職能分工的理想狀態

說明：
主導：★表示業主主導；☆表示全過程咨詢方主導
配合：◆表示業主方配合全過程咨詢方；◇全過程咨詢方配合業主方

3.2.打破觀念 充分授權

現階段的全過程工程咨詢，多數業主單位在項目前期建設過程中，委托咨詢公司從項目決策開始提前介入，多數情況是因法律法規要求，主要以協助甲方完成項目前期準備、報建咨詢工作起。方案比選的沖突中，多數業主存在一個誤區——對前期咨詢成果的質量重視度不高。如建筑設計成果因“掌控者”的喜好被加上毫無營養的修飾，特別是在景觀設計中，領導個人喜好及審美觀點左右設計成果。

咨詢服務從項目決策開始提前介入，業主重視前期咨詢成果質量，是整個項目成敗的關鍵因素之一。在項目前期階段的工作中，不宜盲目追求進度和節約費用，而應重在質量管理，為投資項目各階段工作及其決策的科學性、可靠性提供依據。

咨詢成果的質量讓業主是否滿意也標志咨詢成果優劣。咨詢機構在項目前期，應建立完善的項目經理責任制和成果質量評審制，使項目策劃的各個參與者、各個環節的工作處于有序和受控狀態，委托業主的要求也符合法律法規的，以確保前期咨詢成果的質量。

3.3.消除崗位制約

不同的項目有不同的項目特征，不同的項目特征就有不同的行政許可程序。如景區項目，是屬于《政府核準的投資項目目錄》內項目，僅需向政府提交項目申請報告（書），不再經過批準項目建議書、可行性研究報告和開工程序報告。但是，其又是生態安全和重大公共利益項目，政府從維護社會公共利益角度，以“三個清單”的方式依法進行行政把關。所以，咨詢單位項目前期咨詢服務要根據項目特征熟悉相關政策和標準規范，配備相應專業的崗位人員。

根據國家發展改革委、住房城鄉建設部聯合印發了《關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》(發改投資(2019)515號)的解讀：全過程工程咨詢的團隊，應由總咨詢師、全過程項目管理師、專業咨詢工程師組成。

熟知全過程工程咨詢服務的相關政策和標準規范，對全過程工程咨詢項目落地實施、造價合約協同管控、項目管理風險管控等相關知識深入了解，專業管理綜合化是全過程工程咨詢工程師的基本要求。打通流程節點，提升實操技能，才能避免“多跑路，跑彎路”的無效工作。不僅如此,在全過程咨詢實施過程中，這個團隊還需要有經驗的律師、風險評估師、建筑(結構)工程師、建造師、和監理工程師等,具備一項或多項技能的復合型管理人才。

推行全過程咨詢絕不是各專業簡單疊加，而是咨詢服務系統的貫通融合，這需要有工程全局性戰略素養的綜合型人才去支撐。當前情況下，咨詢單位先在企業內部有意識地進行專業整合，打破業務專業崗位界線才能提高企業核心競爭力。
 
4.全過程咨詢時代展望

全過程工程咨詢不僅僅是存在于政府的紅頭文件之中,如今已經逐漸在項目建設工作中試點、展開。無論本行業是否做好了準備,無論建設從業人員否做好了準備，建設項目的全過程工程咨詢服務已經走入現實。

根據建設行政主管部門的意見，是想培育一批打通產業鏈上下游的綜合性咨詢公司，即包含前期決策、勘察設計、招標代理、施工監理、竣工驗收以及貫徹全過程的投資管控和BIM服務。
發展思路的總體較為明確：
（1）指導行業合理有序的發展；
（2）推動行業優勢組合；
（3）引導和約束投資方向；
（4）促進資源合理配置；
（5）優化行業結構。

意味著業主需要具備全過程工程咨詢企業管理服務，業主將減少建立不必要的臨時管理團隊；意味著行業內將打破建設領域的“割據”狀態，整合行業領域內的優質資源，尤其是人力資源，向著集約化方向發展。