吳震

引言：縣域經濟是以縣級行政區劃為地理空間，以農業和農村經濟為基礎，以一二三產業融合發展為方向的區域經濟，是我國國民經濟的重要基礎和基本單元。縣域經濟在我國社會經濟發展中具有十分重要的地位。2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，縣域經濟如何發展一時成為眾議熱點。

一直以來，縣域經濟存在著發展動能不足、基礎設施建設滯后、營商環境不優、產業體系不全等一系列問題和短板。本次初步分析了縣域經濟發展所面臨的新形勢，結合縣域經濟發展相關政策文件，對縣域經濟發展方向進行了分析，并提出了相應的對策。

一、縣域經濟發展面臨的新形勢  

（一）我國經濟發展步入新階段，縣域發展再獲中央政策支持

過去30年是我國城鎮化的快速成長階段，城鎮化成果顯著，但帶來了不少問題。片面注重城市規模的擴張，人口規模急劇膨脹，導致部分大城市交通擁堵、住房緊張、就業困難等“大城市病”。為支持、引導縣域經濟的發展，將縣域經濟構建為中國經濟的“基石”,二十年來國家出臺了一系列支撐政策，鼓勵縣域經濟發展。特別是近兩年來，縣域發展再次成為政策關注點。

2020年6月，國家發改委發布《關于加快開展縣城城鎮化補短板強弱項工作的通知》，要求抓緊補上新冠肺炎疫情暴露出的縣城城鎮化短板弱項，大力提升縣城公共設施和服務能力；2021年全國兩會，《政府工作報告》明確提出“壯大縣域經濟”，強調“縣域內城鄉融合發展”，強調“提升縣城公共服務水平”等；2022年全國兩會，政府工作報告再次明確“縣域是重要發力點”。 特別是2022年5月，《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》的出臺，更是全面、系統、具體地提出了未來縣城城鎮化建設的行動指南。

（二）逆全球化時代縣域經濟發展挑戰與機遇并存

隨著中美貿易爭端和新冠肺炎疫情的爆發，世界經濟已經變了，全球化時代失速，逆全球化時代已經開啟，全球價值鏈產業鏈面臨的新的重構需求。

為了應對未來經濟發展挑戰，“十四五”規劃明確提出要構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。

對于縣域經濟發展而言，一方面短期內國際需求?幅度減少，海外訂單的?幅下降以及原料、半成品的海外斷供嚴重影響到國內產業鏈的整體穩定，縣域經濟發展將面臨著雙重壓力；另一方面，近兩年來，受要素成本上升、資源環境約束加大、中美經貿摩擦升級等多重因素疊加影響，我國代工型、勞動密集型制造業出現加速向東南亞國家轉移的現象。面對逆全球化趨勢，為構建國內大循環，我國縣域經特別是中西部地區必將承接更多的勞動密集型產業，面臨著較大的發展機遇。

二、縣域經濟發展熱點領域

透過近年來縣域經濟相關政策文件，可以梳理出縣域未來發展的幾個熱點領域：

（一）縣域承載能力方面

2020年7月22日召開的國務院常務會議提出，要針對大量農民到縣城居住發展的需求，加大以縣城為載體的城鎮化建設，完善縣城交通、垃圾污水處理等公共設施，建設適應進城農民剛性需求的住房，提高縣城承載能力。

縣城承載能力方面的領域包括基礎設施建設、公共服務建設、宜居環境提升。基礎設施方面包括水電氣及城市管網建設、市政交通設施提升、老舊小區改造、防災減災設施建設、發展智慧縣城、完善消費基礎設施等。公共服務建設包括：醫療衛生體系優化、教育資源改善、養老托育服務提升、社會福利設施完善、公共文化體育設施建設等。宜居環境提升包括流域及黑臭水體治理、打造打造藍綠生態空間、污水處理設施建設、生活垃圾處理體系建設、歷史文化保護等。

（二）縣域產業發展方面

以縣城為載體推進城鎮化建設，重中之重是提振縣域經濟實力，建設內生動力驅動的經濟發展模式。提振縣域經濟，應以產業為抓手，以解決就業為核心，以便利資本流動為樞紐。

縣域產業發展方面包括產業轉型升級、產業集群建設、產業園區建設、特色優勢產業打造、產業平臺功能提升、商貿流通網絡建設、職業技能培訓等。

（三）縣域營商環境建設方面

良好的營商環境就是縣域經濟高質量發展的“主引擎”，對內是激發市場主體活力和社會創造力的“催化劑”，對外是提升區域吸引力和競爭力的“新名片”。

縣域營商環境建設方面包括企業融資環境改善、網絡政務服務提質、行政審批提速提效、營商環境法治化建設等。

三、縣域經濟發展方向和對策

縣域經濟是以縣城為中心、鄉鎮為紐帶、農村為腹地的一種行政區劃型經濟，是典型的區域經濟、特色經濟、個性經濟、差異經濟。推動縣域經濟高質量發展，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅決踐行新發展理念，努力融入新發展格局，創新舉措，找準符合自身實際的發展路徑。

根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，要求尊重縣城發展規律，順應縣城人口流動變化趨勢，立足資源環境承載能力、區位條件、產業基礎、功能定位，統籌縣城生產、生活、生態、安全需要，合理確定不同類型縣城的發展路徑。文件將縣城發展方向分為5大類，即：加快發展大城市周邊縣城、積極培育專業功能縣城、合理發展農產品主產區縣城，有序發展重點生態功能區縣城，引導人口流失縣城轉型發展。

（一）大城市周邊縣城

此類縣城一般都在都市圈和城市群范圍內，容易受到中心城市外溢效應的帶動，可通過承接中心城市產業轉移和功能疏解帶動人口集聚和經濟發展，其發展目標和發展方向應該圍繞建設衛星城來展開。新形勢下，大城市周邊縣城面臨的問題和挑戰是中心城市發展新興產業后，縣城還是否具備承接新產業鏈配套的能力，以保持產業協作的同步升級，融入都市圈不掉隊。這類縣城發展可以采取以下策略：

1、強化與中心城市的快速交通連接。應加強基礎設施聯通和配套功能完善，強化快速交通連接，主動承接中心城市的人口、產業、功能特別是一般性制造業、區域性物流基地、專業市場、過度集中的公共服務資源疏解轉移，做到與中心城市分工協作、功能互補、產業配套，真正融入都市圈同城化發展和城市群一體化發展。

2、強化與中心城市的產業聯結。圍繞中心城市產業發展趨勢和特點，加強配套服務，吸引中心城市大企業通過兼并、聯合托管、購買縣城小企業等方式，在縣城建立分廠或產業基地，聯合形成產業鏈或產業集群，使縣城產業同中心城市融為一體。比如位于諸暨的楓橋鎮，之前產業比較單一，這幾年承接了杭州的服裝產業轉移，形成了比較完善的服裝產業鏈生態，帶動了區域的發展。

3、強化與中心城市的市場聯結。比如，可吸引中心城市的大型商業企業在縣城設立連鎖店或分銷店，形成縣城與中心城市更緊密的市場聯結。

4、強化與中心城市的科教聯結。吸引中心城市的高等院校、科研院所和大型企業集團到縣城創辦企業，鼓勵縣城企業與高等院校和科研院所開展科研成果產業化合作。統籌發揮企業、職業學校、技工學校作用，聚焦新職業新工種和緊缺崗位加強職業技能培訓，提高與中心城市人才市場需求契合度。

（二）專業功能縣城

此類縣城一般遠離中心城市但具有較好交通區位優勢，或資源稟賦、產業基礎的縣城，其主體功能應當定位于專業特色鎮。這類縣城應充分利用特色資源和比較優勢，強化專業化產業集聚功能，形成高水平產業集群，繁榮縣城經濟，增長就業崗位，吸納更多農業轉移人口在縣城安居樂業。

此類縣城的核心優勢在于特色產業，目前已經形成了較好的產業基礎，產業集群基本成型，但今后應通過規劃引導，培育成為文化旅游、商貿物流、資源加工、交通樞紐等專業特色城鎮。這類縣城面臨的核心挑戰是能否最大限度打開優勢產業的發展空間，能否通過拓展產業輻射空間帶動產業規模增長，通過產業鏈橫向和縱向延伸挖掘新增長點，通過新模式新業態應用突破同質化競爭。這類縣城發展可以采取以下策略：

1、強化產業競爭力，拓展市場發展空間。要抓住我國構建雙循環新發展格局的機遇，引導企業轉型和產業升級，不斷提高產業發展水平，實現產業發展由中低端轉向中高端，提升產業附加值，促進縣城邁向產業價值鏈中高端，由區域產業高地發展為全國乃至全球高地，最終培育出國家級乃至世界級先進制造業集群。

2、提升縣城各類產業發展平臺功能。引導具有優勢的產業在縣城集聚發展，吸納進城農民就業創業。著力引進龍頭企業，延伸產業鏈，發展配套產業和下游產業，充分發揮產業集聚效應，形成特色鮮明、有機關聯、協調發展的產業發展格局。

3、強化產業鏈式發展和產業生態圈的打造。產業生態圈不僅是產業資源在空間上的簡單匯聚，而是更注重產業鏈上下游資源互補，將產業鏈上的研發、生產各個環節有機串聯；加快引進信息咨詢、創新科研平臺、金融業務等企業，推動產業鏈、創新鏈、價值鏈、資本鏈的融合，形成有序的產業生態圈。

（三）農產品主產區縣城

此類縣城往往由于歷史沿革或規劃要求，以履行農業經濟功能為主。根據《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，應集聚發展農村二三產業，延長農業產業鏈條，做優做強農產品加工業和農業生產性服務業，更多吸納縣域內農業轉移人口，為有效服務“三農”、保障糧食安全提供支撐。新形勢下，這類縣城面臨的核心挑戰是如何實現要素集約化使用，發揮農業經濟潛在的規模效益。這類縣城發展可以采取以下策略：

1、著力推進農村一二三產業融合發展。在做優做強種養業的基礎上，積極拓展農業的多種功能，挖掘鄉村的多元價值。在縱向上打造農業的全產業鏈，推動產業向后端延伸，向下游拓展，由賣原字號向賣品牌產品轉變，推動產品增值、產業增效。在橫向上促進農業與休閑、旅游、康養、生態、文化、養老等產業深度融合，豐富鄉村產業的類型，提升鄉村經濟價值。

2、優化產業結構，打造優勢產業，推動縣域產業結構轉型升級。一是要通過培育龍頭企業并發揮示范引領作用，改進農業生產技術，改變傳統的小農經營方式，推進農業產業化、規模化、集約化發展。二是合理開發利用縣域特色資源，打造農業全產業鏈，發展優勢特色產業集群，并帶動相關產業發展，把產業鏈主體留在縣城，讓農民更多分享產業增值收益。三是要在優化城鄉環境的基礎上，整合本地自然與人文資源，積極推動農旅融合、文旅融合，大力發展鄉村旅游，激活縣域消費市場。

以四川省蒼溪縣為例，該縣城通過規模化種植雪梨、獼猴桃等優勢農產品，大力培育種植-加工-銷售全產業鏈龍頭企業和相關品牌，形成了特色鮮明的縣域主導產業。同時，在發展雪梨、獼猴桃等一產二產的基礎上，開展梨花節和獼猴桃采摘節，大力發展旅游休閑服務業，取得了良好效益。僅以蒼溪紅心獼猴桃為例，2020年年其綜合產值達60.66億元，成為該縣鄉村振興、富民強縣的支柱特色產業，全縣獼猴桃產業從業人員超22萬人，年人均增收7000余元。

3、立足縣域布局特色農產品產地初加工和精深加工，建設現代農業產業園、農業產業強鎮、優勢特色產業集群。把農業現代化示范區作為推進縣域農業現代化的重要抓手，圍繞提高農業產業體系、生產體系、經營體系現代化水平，建立指標體系，加強資源整合、政策集成。

4、有條件的地區可大力發展智慧農業，提升規模化效益。例如，基于精準的農業傳感器進行實時監測，利用云計算、數據挖掘等技術進行多層次分析，并將分析指令與各種控制設備進行聯動完成農業生產、管理，實現農業生產高度規模化、精細化、集約化、工廠化。利用數字技術、傳感技術和遠程控制等技術開展農業電子商務、食品溯源防偽、“網上農場”等農業運營新模式，在保護生態環境的同時，實現農業產業發展。

（四）重點生態功能區縣城

此類縣城一般遠離中心城市且產業基礎差，但生態環境優美、生態資源豐富。根據《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，此類縣城應逐步有序承接生態地區超載人口轉移，完善財政轉移支付制度，增強公共服務供給能力，發展適宜產業和清潔能源，為保護修復生態環境、筑牢生態安全屏障提供支撐。然而，此類縣城仍然可以充分利用生態資源優勢，創新性發展農村新經濟。

1、大力發展生態經濟，構建綠色產業體系。充分挖掘縣域生態資源，發揮比較優勢，發展具有縣域特色與當地適應的生態產業項目，不斷提升產業競爭力，增強縣域的經濟實力，走綠色低碳發展之路。

2、創新思路，變青山綠水為金山銀山。早在2005年8月15日，時任浙江省委書記的習近平在浙江安吉縣余村調研時，首次提出了“綠水青山就是金山銀山”的重要論述。目前，一些生態環境資源豐富的縣域正在探索將變青山綠水為金山銀山的路徑。如江西省撫州市資溪縣率先探索“兩山銀行”，借鑒銀行“分散式輸入、集中式輸出”的理念，把碎片化的生態資源進行規模化的收儲、專業化的整合、市場化的運作，把生態資源轉化為優質的資產包，從而實現“兩山”優質高效轉化。

3、依托生態優勢，積極參與碳資產開發和交易

在碳達峰碳中和背景下，我國生態文明建設進入了以降碳為重點戰略方向、推動減污降碳協同增效、促進經濟社會發展全面綠色轉型、實現生態環境質量改善由量變到質變的關鍵時期。

重點生態功能區縣城的發展可以碳達峰碳中和為目標導向，探索新形勢下縣域生態環境治理路徑，對于推動經濟社會發展轉型升級，實現綠色低碳高質量發展。例如，可以積極參與農業碳匯交易，賣生態、賣空氣。2022年5月，落地廈門的農業碳匯交易平臺，為農業碳匯開發、測算、交易、登記等提供了一站式服務，可有效促進農業生產轉化為碳交易產品，開啟“以綠色憑證促進農村綠色交易，以綠色交易促進農民綠色增收”的新模式。

（五）人口流失縣城

近年來，中國縣城發展分化明顯。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》首提“人口流失縣城”，并強調“防止人口流失縣城盲目建設”“引導人口流失縣城轉型發展”。

此類縣城重點是要控制人口流失規模和節奏。一是要解決好民生問題，在有關政策的支持下，因地制宜補齊縣城短板弱項，盡量提供與縣城產業發展和農民進城成本相適應的基礎設施和公共服務。未來可以更多地通過互聯網等新經濟優勢來彌補公共資源服務不足的情況，如互聯網教育、互聯網醫療等。二是除了更好地承載生活居住的需要，該類縣城更需要解決產業空心化問題，用就業來吸納人口。此類縣城應盡量挖掘潛力，培育發展特色經濟和支柱產業，強化產業平臺支撐，打造一兩個新的特色優勢產業。三是要嚴控城鎮建設用地增量、盤活存量，防止盲目建設，不能將有限的財政資金，投到辦公大樓、大馬路、大廣場等建設項目上。

四、結語

“郡縣治，天下安。”縣域經濟不同于國民經濟，縣域經濟不能“小而全”，要走好精準定位、差異化發展的路子。“宜農則農”“宜工則工”“宜商則商”“宜游則（旅）游”，因地制宜，注重發揮比較優勢，合理配置資源，突出重點產業，實現縣域經濟高質量發展。